黄芳
湖北省《行政法制》 2004年第6期
行政复议是法定行政复议机关应公民、法人或者其他组织的申请，审查行政主体所作出的具体行政行为的合法性与适当性，并作出相应裁决的行政司法行为。行政复议通过行政司法途径，依特定的行政复议程序解决行政争议。行政复议兼具行政性与司法性于一身，是一种行政司法活动。
行政复议制度的建立有助于行政机关从内部加强对自身依法行政的约束，达到相对人的合法权益不受侵害的目的；有利于纠正和防止违法或不当的具体行政行为，查明其产生的原因，敦促行政机关改进行政执法活动；有利于健全社会主义监督法制，减轻和缓解了人民法院受理行政诉讼案件的负担。总之，行政复议作为一种行政司法制度在我国的最终确定，具有非常重要的现实意义和深远的历史意义。
一、我国行政复议制度存在的问题
《行政复议条例》实施以来，复议机关受理了大量的行政复议案件，解决了许多行政争议，但是其中存在的一些问题也影响和阻碍了行政复议制度作用的有效发挥。《行政复议法》虽然对这些问题进行了很大修改和完善，但并没有完全解决，主要表现在行政复议制度不健全，行政复议机构缺乏统一性和独立性，“条块结合”的行政复议管辖形式不利于相对人申请复议等方面。由于行政复议制度不健全，阻碍其作用的有效发挥，行政复议机关通过运用司法程序中的制度，对行政争议的合法性与适当性进行全面审查，依法定程序作出处理决定来保证复议活动公正、合法、准确的进行，如回避制度、举证责任制度、告知权利义务制度、听证制度等。但是从《行政复议法》的具体规定上看，上述制度有的尚未作出明确规定，有的规定得不全面、不具体。
二、听证程序引入行政复议制度的必要性
针对我国行政复议制度中存在的上述问题，笔者仅就建立健全行政复议制度——听证程序的引入这一切入点来谈谈自己的看法。广义的听证包括立法、司法和行政听证三种形式，本文所指的是行政听证。听证程序是行政机关在作出影响公民、法人或其他组织合法权利的决定之前，向其告知听证权利，行政相对人向行政机关表达意见、提供证据、陈述申辩、质证，以及行政机关听取意见、接纳证据从而作出决定的一种程序。在普通法国家，听证程序渊源于英国的“自然公正原则”。该原则是“英国皇家法院于下级法院和行政机关行使监督权时，要求他们公正行使权力的原则”。它是“支配行政机关活动的程序方面的规则”，也是“一个最低限度的公正原则”。听证程序也是现代行政程序法基本制度的核心，抗辩质证是听证程序的核心内容
听证程序在国外作为一项法律制度已有几十年的历史，美国于1946年制定的《联邦行政程序法》第一次对听证制度作了系统的规定。《联邦行政程序法》规定的规章制度和裁决，均以适用听证为原则。在法律规定的条件下，所有程序都有听证这一制度，这反映了美国立法机关通过行政程序立法保护公民、法人、组织的合法权益的立法意图。各国行政程序法对听证制度的内容有着不同的规定，但是其主要内容却大体相同。
至今为止，我国有四部法律明确规定了听证程序。1996年出台的《行政处罚法》首次引入“听证程序”，其“破冰之旅”的意义不言而喻，该法规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等行政处罚决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”1998年施行的《价格法》规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格，自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度。”开创了我国行政决策领域引入听证程序的先河。2000年出台的《立法法》规定：“列入全国人大常委会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式；行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等形式。”立法听证为收集全体公民、法人、其他组织以及行政机关的立法智慧提供了一个有益的渠道。2004年7月1日施行的《行政许可法》规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”《行政许可法》还规定：“行政机关应当事前通知听证的时间、地点；听证主持人员与审查行政许可申请的工作人员分离，申请人与利害关系人可以提出证据并相互质证，行政机关应当根据听证笔录作出行政许可决定。”
《行政复议法》在立法时可能过多考虑便民原则和效率性特点，对复议程序的规定上过于简单，该法第二十二条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”《行政复议法》规定的行政复议书面审查方式，往往忽视对相对人权利的保护，不利于及时查明案情，使复议流于形式，最终不能达到应有的立法目的。因此，有必要将听证程序庭审的方式，给相对人提供陈述自己意见和主张的机会，增强行政复议活动的公开性和透明性，有效地对行政复议机关依法行使职权进行监督，实现行政的公开、公平、公正。
我从有关机关获悉一起案例：1999年9月，周某个人垫资，为当地乡卫生院（建设方）兴建宿舍，合同约定其中5套给周某自售以抵作工程款，周某售房获利156500元。某工商行政管理分局认定周某的行为违反了《城市房地产开发经营管理条例》第三十条的规定，决定没收周某156500元，并处罚款313000元，合计469500元。周某不服该局的处罚决定，向该局的上级主管机关申请行政复议。行政复议机关经过书面审理后于2001年1月8日作出维持某工商分局处罚决定的复议决定。此后，某工商分局申请人民法院执行。在法院执行阶段，周某及代理律师向法院提出：其将用来抵作工程款的5套房屋对外进行销售的行为与《城市房地产开发经营管理条例》第二条规定的“本条例所称房地产开发经营，是指房地产开发企业在城市规划区国有土地上进行基础设施建设、房屋建设并转让房地产开发经营项目或销售、出租商品房的行为”不符。乡卫生院给我5套房屋自售是建设方无力支付工程款的后果。我自售房屋的行为没有违法，工商部门的处罚错误，应裁定不予执行。法院采纳了周某及代理律师的意见，裁定不予执行。从本案的事实来看，如果复议机关采用公开听证的方法，充分听取申请人周某的意见，深入分析发包方与周某约定该工程中给5套房屋给周某自售的真是原因，正视当前建筑市场中普遍存在的垫资建房和“以房抵垫”的客观现象，我们不难看出，周某与发包方的行为显然不是以房地产开发为目的售房。那么，该分局为什么将这显而易见的当前建筑市场普遍存在的现象看成是“房地产开发经营”呢？我认为，一是该分局重现象轻本质，把这种“以房抵垫”的特殊售房形式看成是一般开发性房地产经营；二是行政复议机关只重书面审理，不认为听取当事人的陈述申辩，对现象的本质缺乏深入了解；三是当事人“笔不如嘴”，由于当事人的写作能力有限，很难将一个较为复杂的问题通过书面材料说清楚，准确地表达客观事实和行为理由。如果让他们在一定的场合当面陈述可能效果要好得多。通过书面陈述，当事人往往是有理说不清。以上三点是导致某局作出错误具体行政行为、某复议机关维持错误具体行政行为的根本原因。
行政复议程序中引入听证程序的目的在于给当事人提供表达自己意见的机会，它在行政复议法中的作用主要表现在以下几个方面：一是给双方当事人提供自由陈述意见、进行辩论、反驳、质证的机会，申请人与被申请人就有关问题可以当面对案件进行对质，这对于澄清案件事实，防止复议机关偏听偏信、主观臆断，从程序上保护当事人的合法权利起着极其重要的作用。二是有利于克服书面审理的局限性，避免行政机关在复议活动中书面审理和背靠背调查取证存在缺陷，及时、迅速地查清事实，明确争议的焦点，及时、合法作出裁决。三是有利于增强行政复议活动的公开性和公正性，能够监督行政机关及其工作人员依法行使行政职权。因此，将听证程序引入行政复议制度是必要的。我认为，行政复议法在立法时偏重了便民原则而轻视了当事人的陈述申辩的权利，实际上通过陈述申辩、组织调查、质证抗辩更有利与问题迅速查明处理。海南省于2001年就制定了《行政复议听证程序规则》，广西自治区、南京市制定了行政听证程序规定。为规范行政许可听证，武汉市于2004年制定《武汉市实施行政许可程序规定》。为此，笔者认为在《行政复议法》对此尚未作出明确规定之前，可制定地方性法规或规章将听证程序引入行政复议制度。
三、听证程序适用范围以及听证程序配套制度
（一）听证程序适用范围
考虑到行政复议的民主、便民原则和效率性特点，可以借鉴《行政处罚法》的规定，采用列举式和概括式并用的方法来界定适用范围：对于行政机关作出的责令停产停业、吊销许可证和执照、较大数额罚款或行政复议机关认为案情复杂，需要进行听证，必须在行政复议活动中进行听证。如果当事人提出要求听证的，复议机关经审查认为有必要的也必须进行听证。
（二）强化听证笔录的作用
我国《行政处罚法》第42条规定：“听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或盖章。”国务院劳动部关于《劳动行政处罚听证程序的规定》第15条规定：“听证应当制作笔录，笔录由听证记录员制作，听证笔录在听证结束后，应当立即交当事人审核无误后签字或盖章。”第16条规定：“所有与案件主要事实有关的证据不得以未经听证的证据作为行政处罚的依据。”世界各国，听证笔录对行政决定的约束力有两种情况：一种是听证笔录对行政机关的行政决定有相对约束力，除法律明确规定之外，听证笔录只是行政机关作出决定的依据之一，如德国、日本；另一种是听证笔录对行政决定有决定约束力，行政机关的决定必须根据案卷作出，不能以当事人不知道或没有论证的事实为根据，奉行“案卷排他主义”。那么，在听证笔录的效力问题上，是应采用德、日式的相对拘束力？还是采用美国式的绝对约束力？我认为，听证笔录在听证会上各方提交的证据应成为行政复议决定的主要依据。只有如此，才能保证听证会不流于形式，使其充分发挥作用，维持复议决定的公正性。
（三）建立健全听证人员制度
听证人员指挥整个听证活动，引导各方当事人质证抗辩，是听证程序中的核心人员。因此，如果行政复议制度中引入听证程序，那么必须对于听证人员的组成、性质、职权、担任条件等作出明确规定。笔者认为听证人员由听证应当由主持人一人、听证员两人组成。至于听证人员的性质、担任要求，我认为美国的经验值得借鉴。美国《联邦行政程序法》的规定，听证主持人称为“行政法官”，从有律师资格和有行政经验的人员中选任，专门从事听证工作，他们富有经验，又有独立于行政机关的一系列保障，享有独立职权，不受行政长官的控制。这样，更有利与作出公正的行政复议决定。
（四）建立并完善听证程序的保障制度
回避制度、告知权利义务制度、证据制度是听证程序的保障制度，它们保留了司法程序的内容和特点，是行政复议的听证程序公正运行的基石。（1）回避制度。在我国，由于现阶段行政执法人员素质还不高，将回避作为复议活动和听证程序的制度予以规定是非常必要的，以便消除一切可能影响复议案件公正审理的因素，以程序的公正来保障实体的公正。（2）证据制度。《行政复议法》对于证据的种类、举证责任、证据的调查与收集方面没有明确规定。由于行政复议在解决行政争议的程序上具有准司法性，因此，《行政复议法》应设专条或专章规定证据制度，并加强被申请人的举证责任。当然，我们强调听证活动中被申请人的主要责任的同时并不意味着完全免除申请人的举证责任，申请人也具有必要的举着责任，如：证明自己人身权利和财产权利遭受损害事实与行政机关的具体行政行为存在因果关系；证明具体行政行为存在的事实等等。在行政复议听证活动中，既要强调被申请人负主要责任，又要求申请人的必要举证责任，两者相互联系，以促进复议案件合法、准确、及时解决。（3）告知权利义务制度。告知权利义务作为行政程序法中行政主体的一项法定程序义务，在许多国家的行政程序中都有规定。由于行政复议决定对申请人和被申请人权利和义务产生重大影响，因此应从法律上确认告知制度，即在法定的合理期限内，告知当事人在各个阶段享有的权利、履行的义务以及不履行义务的法律后果，具体表现在告知当事人有要求或放弃听证、委托代理人、申请回避、提供证据、进行陈述申辩质证审核听证笔录的权利与义务，如果复议机关应当告知而没有告知就构成程序违法，申请人有权得到法律上的救济权利。从法律上确立告知制度，对于复议活动中充分保护相对人的合法权利，保证复议活动的顺利进行具有十分重要的意义。
听证程序之所以不同于通常意义上的“听取意见”、“兼听则明”等工作方式，就在于它是由众多特别法律原则和制度支持的一种程序。这些原则和制度既是听证程序的必然要求，也是决定听证程序区别与其他程序的根本准则。
四、江夏区人民政府法制办适用听证程序审理行政复议案件的实践。
《行政复议法》实施以来，我区受理的行政复议案件有50余件。在《行政复议条例》和《行政复议法》对于行政复议的听证审查方式未作任何规定的情况下，我区政府复议机构准确把握行政复议的价值取向，将效率和公正作为行政复议的双重目的，并且辩证地处理两者之间的关系，既重视以程序公正来保障实体公正，又坚持便民原则，注重提高行政效率。从1998年至今，我们根据案件的具体情况采用类似于法院庭审的听证程序审理行政复议案件。
为了使听证程序的作用充分、有效发挥，我区制定了有关听证方面的制度：一是明确听证人员的组成和职责。听证人员由一名听证主持人、两名听证员组成，听证主持人的职责是确定举行听证的时间、地点、方面，主持整个听证活动，维护听证会秩序，根据具体情况有权决定休会和延长听证时间；听证员的职责是全面调查案情，引导各方当事人陈述自己的意见和看法并开展质证的辩论。二是制定听证大纲，将听证程序中的宣布听证纪律、告知权利义务、申请回避、申请人陈述申请事实和理由、被申请人陈述答复意见、第三人陈述意见、调查、举证、质证、辩论、最后陈述每个阶段的具体内容以听证大纲的形式确定下来，使听证程序具有一定的稳定性和可操作性。三是由书记员将整个听证活动尽其详尽地记录下来，形成听证笔录，经过各方当事人审查真实性后签字认可，行政复议决定根据各方提交的证据和听证笔录作出。由于我区部分行政争议在复议阶段得到解决，这在某种程度上减轻和缓解了人民法院受理行政诉讼案件的压力。
（作者单位：武汉市江夏区人民政府法制办） |